国经中心:IFS发文分析英国2017秋季预算案形势

丨2017-11-28 12:08

来源:财政部

11月6日,英智库英国财政研究所(IFS)发文分析秋季财政预算案出台前的经济形势,认为英国政府想要在本世纪20年代中期实现彻底消除财政赤字的目标基本无望。详细内容如下。 

一、2017春季财政预算案回顾 

自经济危机后,英国经济增长持续疲软。若假设2008年后英国经济一直按战后约2%的平均增速增长,2017年3月,实际人均国民收入较假设条件下的水平低出15%。而经济疲软态势预计还将持续。英国预算责任办公室(OBR)3月份出台的春季财政预算案指出,2022年前,英国人均国民收入水平将继续走低,较假设条件下的水平低出18%。 

根据该预算案,未来几年将实施大规模财政紧缩,包括在2021-22年年前增加净税收约60亿英镑,削减劳动者福利和公共服务等社会福利约120亿英镑,以在2021-22年将赤字的财政收入占比降至0.7%。然而,即使能达成此目标,实现财政大臣哈蒙德提出的20年代中期预算平衡的目标也依然充满挑战。这意味着2021-22年后,紧缩措施仍将持续。  

二、秋季预算案出台前的经济形势 

从本财年前六个月(4-9月)数据看,公共财政表现好于3月份报告预期。根据最新预测,英国2016年公共部门净借款约为457亿英镑,较3月份预测低60亿英镑。截至11月份,本年度税收收入高于3月份预测,政府支出则低于预测值。这大幅抵消了英国近期经济增长疲软的负面影响。在各因素综合作用下,2017年英国公共部门净借款预计约为510亿英镑,较3月份预测低70亿英镑。 

另一方面,一些因素会推高公共部门净借款预测值,包括:市场预期英国央行货币政策委员会将于近期提高利率,从而增加政府需支付的现有贷款利息;3月份以来政府推出的多项政策措施,比如提高自由职业者国民保险金缴纳额及向北爱尔兰额外提供10亿英镑资金等相关措施,将同样加大政府支出压力;提高学生贷款额度带来的影响最为显著,预计这将给政府带来每年约为20亿英镑的额外支出。 

公共财政预测通常对经济体规模最为敏感。包括英国央行在内的一些独立预测机构已将英国经济规模较年初预测值略微下调。预计OBR的秋季预算案将对2021-22财年经济规模的预测值较春季预算案下调超过0.4%,因为其已表示很可能下调未来生产率增长预期。英国自2010年以来生产率增长持续低迷,若再下调预期,将影响净借款水平并导致中期经济展望较3月份预测更差。 

具体来说,若将过去7年糟糕的生产率增长视为“新常态”,即每小时产出年平均增长0.4%,并假设未来政府不再推出相关政策措施,那么2021-22财年结构性净借款将超过国民收入的3%,约为700亿英镑,并将持续增长。即便是更为乐观的假设前提,即每小时产出年平均增长1%,预计2021-22财年的政府赤字也将达国民收入的1.6%,约为360亿英镑,比OBR3月份的预测高出近200亿英镑。而如果今年英国财政状况改善仅昙花一现、不可持续,那么该差距将进一步加大。 

三、政策选择面临两难窘境 

上述经济形势使英国政府陷入了两难窘境。通常在这种情况下,政府会选择进行中期财政整顿,但鉴于即将公布的预算案是本届政府就任后的第一份预算案,预计还会同时提出增加税收的某些举措。政府需协调好经济发展、公共服务和其他会增加政府负债压力举措之间的平衡;如果经济增长令人失望,政府为了实现其赤字目标,需要进一步增加税收或削减开支,但这两方面举措在本次预算案中提出的可能性很小。税收增加可能仅限于当前一揽子打击避税举措,而小规模减税计划尚有实施空间,比如提高个人所得税征税门槛等。 

好的一面在于,在政府支出方面,正在进行的社会福利改革将有望在未来几年内减少开支;“统一福利金”[1]政策继续在全国范围内推广。削减力度最大的改革在于,在接下来的几年内,继续冻结大部分劳动者津贴比率,此项改革可以有效削减政府支出,但同时大幅削减了家庭收入。受通胀率超出预期影响,为保证收入削减幅度在预期范围内,政府可选择提前一年终止该政策,或将今后两年内劳动者津贴比率的年增幅从0%上调至1%。完全取消该政策可以在2019-20年减支40亿英镑。 

但政府在削减公共服务开支上面临不小压力,主要来自公共部门工资、国家医疗服务体系(NHS)和监狱三方面。具体来说,首先,相比于私营部门的工资,公共部门工资水平已回到危机前水平。基于当前预测,将公共部门工资增长上限设定为1%,会在未来两年内使公共部门工资降至20年来最低水平(相对私营部门工资而言)。但若提高此上限,将大幅增加政府支出。据估计,若在未来两年内保持工资增长与通胀同步,将使2019-20年的此项支出增加60亿英镑(相较1%的上限)。其次,尽管自2010年以来,NHS人均资金上涨幅度较小,但未来资金需求增加压力明显。第三,监狱情况也不乐观。自2009-10年开始,监狱实际开支已缩减超过20%,而由于雇员减少,暴力事件不断增加。 

四、财政大臣下一步应采取的行动 

新议会的第一份预算案通常是财政大臣最好的表现时机,但哈蒙德确实面临棘手难题。他无法大幅增税,财政状况较预期明显走弱,七年的紧缩政策后公共服务几无缩减空间,而脱欧后的走向和影响尚不明朗。即使他能获得额外资金来源,也并不意味着紧缩政策可就此终结。 

哈蒙德仍有望实现其提出的2020-21年结构性赤字在国民收入中的占比不高于2%的目标,但可能性已大幅下降。而在20年代中叶预算平衡的目标已越来越难实现。基于当前的下行压力、不确定性和政策空间,可能是时候承认英国已无法在20年代中期后实现盈余。