内蒙古自治区人民政府关于加强农村牧区留守儿童关爱保护工作的实施意见

丨2016-08-01 17:01

内政发〔2016〕75号

各盟行政公署、市人民政府,自治区各委、办、厅、局,各大企业、事业单位:

根据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)精神,为进一步加强农村牧区留守儿童关爱保护工作,为广大农村牧区留守儿童健康成长创造良好环境,结合我区实际,现提出如下意见。

 一、加强农村牧区留守儿童关爱保护工作的重要意义

 农村留守儿童是我国改革开放以来出现的一个特殊群体,主要是指父母双方外出务 工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。扎实做好留守儿童关爱保护工作,关系未成年人健康成长,关系家庭幸福与社会和谐,对自治区经济社会持续发展、脱贫攻坚和全面建成小康社会具有重要意义。多年来,各地区、各有关部门按照自治区相关要求,积极开展农村牧区留守儿童关爱服务和保护工 作,政策体系不断完善,工作机制逐步健全,关爱服务深入开展,农村牧区留守儿童生存、保护、发展环境和条件得到不断改善。但同时也要看到,一些地区近年来农村牧区留守儿童遭受意外伤害、不法侵害等严重威胁人身安全,甚至导致死亡的极端事件时有发生。目前,全区常住人口城镇化率已达到60.3 %,农村牧区留守儿童总数呈逐年上升趋势,未来较长一段时期内,仍将面临农村牧区劳动力外出,部分儿童在家留守的实际情况,因此,留守儿童关爱保护任务十分繁重。

农村牧区留守儿童和其他儿童一样是祖国的未来和希望,需要全社会共同关心。加 强农村牧区留守儿童关爱保护工作,维护未成年人合法权益,是各级人民政府的重要职责,也是每个家庭和全社会的共同责任。各地区要充分认识加强农村牧区留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性,采取有力措施,加大工作力度,切实把农村牧区留守儿童关爱保护工作抓紧抓实抓好。

二、加强农村牧区留守儿童关爱保护工作的总体要求

(一)指导思想。

全面落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平 总书记系列讲话精神,按照国务院国发〔2016〕13号文件要求,以促进未成年人健康成长为出发点和落脚点,坚持依法保护,坚持问题导向,积极探索建立未成年人社会保护制度,加强留守儿童关爱保护体系建设,强化家庭监护主体责任,加大关爱保护力度,逐步减少留守现象,力求实现家庭监护、学校保护、司法保 护、社会保护和国家保护紧密衔接,确保农村牧区留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障。

(二)总体目标。

加强农村牧区留守儿童关爱保护工作,要坚持构建“家庭、社会、政府”三位一体 的工作格局,形成家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与的农村牧区留守儿童关爱保护工作体系。确保强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村牧区留守儿童救助保护机制有效运行,切实防范侵害农村牧区留守儿童权益事件的发生。到2020年,旗县(市、区)未成年人救助保护机构基本实现全覆盖,未成年人公共服务保障能力得到进一步加强,法规和制度体系更加完善,全社会关爱保护儿童意识普遍增强,儿童成长环境更为改善、安全更有保障,农村牧区留守儿童 现象明显减少。

一是家庭监护主要责任更加明确。家庭监护是保障儿童健康成长的基础,农村牧区 留守儿童父母应依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。各地区要指导、支持和监督家庭切实履行主体责任,在家庭发展中优先考虑儿童利益,更加注重以文明方式进行教育,防止家庭暴力、虐待等侵害事件的发生,确保留守儿童得到妥善监护照料、亲情关爱和家庭温暖。

二是政府主导保护格局健全完善。农村留守儿童关爱保护工作在国家的统一部署 下,实行以地方为主、分级负责、各部门协同推进的管理体制,各地区要把留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程,形成政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作局面。严格落实旗县(市、区)、苏木乡镇(街道办事处)属地管理责任,建立健全农村牧区留守儿童关爱保护体系和救助保护工作机制,切实保障留守儿 童的合法权益。

三是社会力量积极参与日臻成熟。充分调动社会力量,加强对留守儿童关爱保护的 宣传、报告和监督,发挥嘎查村(社区居民委员会)、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等方面的积极作用,着力解决留守儿童在生活、监护、成长过程中遇到的困难和问题,形成全社会关注留守儿童的良好氛围。

四是关爱机制逐渐成熟运行通畅。立足我区实际,统筹考虑城乡发展,完善政策措 施,推动源头预防、强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预、随访跟踪等留守儿童救助保护长效机制的构筑与运行,着力摸清我区留守儿童底数,建立一人一档的动态信息管理台账,为实现精准介入、精准分类、精准救助、精准帮扶提供可靠数据支撑。

三、建立完善农村牧区留守儿童关爱服务体系

(一)强化家庭文明监护意识。

督促家庭依法履行对留守儿童的监护职责和抚养义务,增强家长作为第一监护人的 责任意识。重视对儿童家长和其他监护人的培训指导,在政府实施的农村牧区劳动力转移培训计划等项目中,增强家庭教育指导内容。外出务工、创业人员应尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料,暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护,不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生 活。鼓励父母外出务工、创业期间通过微信等新媒体与留守未成年子女建立经常性联系,及时了解和掌握子女学习、生活和心理等状态,给予更多亲情关爱。培育监护人依法监护意识,监护人进行家庭教育时以文明方式进行,依法履行监护和教育职责,杜绝家庭暴力发生。加强对监护人的监督,嘎查村(社区居民委员会)以乡 约村规、邻里互助等方式加大对家庭监护的宣传和监督。父母或接受委托监护人不履行监护职责的,嘎查村(社区居民委员会)、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止;情节严重或造成严重后果的,公安等有关机关要依法追究其责任。

(二)建立覆盖城乡四级救助保护体系。

各地区要严格履行职责,协调指导留守儿童关爱保护工作,推动部门间沟通与协 作,加强政策衔接和工作对接,切实将国家和自治区各项决策部署落到实处。自治区负责制定农村牧区留守儿童关爱保护工作实施意见和推进计划,明确部门责任。各盟市要切实加强统筹协调和督促检查,结合本地区实际制定农村牧区留守儿童关爱保护工作方案,细化农村牧区留守儿童关爱保护政策措施,认真组织指导所属旗 县(市、区)开展关爱保护行动。各旗县(市、区)要健全农村牧区留守儿童关爱保护体系和救助保护机制,分管领导专门负责协调农村牧区留守儿童关爱保护工作,统筹整合各方面资源,充分发挥职能部门作用,做到各负其责、相互配合,确保各项具体政策的落实和工作任务的完成。创新管理方式,实施农村牧区留守儿童 关爱保护工作台账式管理,健全留守儿童关爱保护工作责任制和监督问责机制,及时解决工作中存在的突出矛盾和问题。对苏木乡镇(街道办事处)、嘎查村(社区居民委员会)开展的摸底排查和监护监督等工作要提供政策指导和技术支持。苏木乡镇(街道办事处)、嘎查村(社区居民委员会)要熟悉和掌握农村牧区留守儿童 和其家长外出务工情况信息,建立翔实完备的农村牧区留守儿童信息台账,一人一档,实行动态管理,一季度检查核查一次,精准施策;同时要加强对外出务工人员和其他监护人员的法制宣传和指导,组织开展法律知识培训,督促其履行监护职责,提高监护能力。通过党员干部上门家访、驻嘎查村(社区居民委员会)干部走 访、专业社工随访等方式,对重点对象进行核查,确保留守儿童得到妥善照料。发挥嘎查村(社区居民委员会)自治作用,细化责任,指定专人负责留守儿童关爱保护和未成年人社会保护工作,定期走访留守儿童家庭,全面排查、及时掌握留守儿童家庭状况、监护情况、就学情况等基本信息,并向苏木乡镇(街道办事处)报 告。

(三)加大教育部门和学校关爱保护力度。

各地区要建立完善控辍保学部门协调机制,由苏木乡镇(街道办事处)、嘎查村 (社区居民委员会)督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。教育部门要落实免费义务教育和教育资助政策,确保留守儿童不因贫困而失学;支持和指导中小学校加强心理健康教育,促进学生心理、人格积极健康发展,及早发现并纠正心理问题和不良行为;加强对学校教职工的专题培训,着重提高班主任和宿舍管理 人员关爱照料留守儿童的能力,会同公安部门、共青团组织指导协助中小学校加强校园安全管理,做好法治宣传和安全教育,帮助儿童增强防范校园欺凌等不法侵害的意识,掌握预防意外伤害的安全常识;中小学校要对留守儿童受教育情况实施全程管理,利用多种方式加强与受托监护人的沟通交流,帮助监护人掌握留守儿童学 习情况,提升监护人责任意识和教育能力;及时了解无故旷课留守儿童情况,落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度,劝返无效的应书面报旗县(市、区)教育部门和苏木乡镇(街道办事处),依法采取措施劝返复学;寄宿制学校要完善教职工值班制度,落实学生宿舍管理责任,丰富校园文化生活,引导学生积极参加体 育、艺术、社会实践活动,增强学校教育吸引力;帮助留守儿童通过电话、视频等方式加强与外出务工家长间的联系沟通,形成学校、家长、委托监护人共同关爱培育的合力。

(四)发挥群团组织特点参与关爱服务。

工会、共青团、少先队、妇联、残联等群团组织要积极发挥自身优势,依托妇女儿 童之家、职业培训和介绍机构等为留守儿童及其父母创造条件,提供心理疏导、日间照料、课后辅导、就业指导等服务。工会、共青团、少先队要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的留守儿童关爱服务和互助活动;加快推进“红领巾梦想号”关爱留守儿童服务平台创建工作,有效发挥少先队组织在维护 留守儿童权益中的作用;逐步探索、建立观护制度,为遭受家庭暴力、虐待、侵害的留守儿童和其他儿童提供心理辅导和测评服务;妇联要依托妇女儿童之家,为留守儿童和其他儿童提供关爱服务。残联要组织开展残疾留守儿童康复等工作。关工委要组织老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志,协同做好农 村牧区留守儿童的关爱与服务工作。

(五)大力引入社会力量参与留守儿童保护。

 健全“三社联动”机制,充分发挥嘎查村(社区居民委员会)、社会组织、专业社 会工作者在农村牧区留守儿童关爱保护工作中的作用。加快专业社会组织培育,积极引入社会工作服务组织、心理咨询机构、公益律师机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等参与留守儿童关爱服务工作,民政部门要通过购买服务的方式支持其深入农村牧区、学校和家庭,开展留守儿童监护指导、心理疏导、法律咨询、行 为矫治、家庭暴力预防保护、社会融入和家庭关系调适等专业服务和相关未成年人社会保护知识培训,运用专业社工方法进行预防、评估、干预等工作。发挥市场机制作用,支持社会组织、爱心企业依托学校、嘎查村(社区)综合服务设施举办留守儿童托管服务机构,为农村牧区留守儿童提供假日照料、课后辅导、心理疏导等 关爱服务,财税部门要依法落实税费减免优惠政策。

四、构建夯实农村牧区留守儿童救助保护机制

(一)建立强制报告机制。

学校、幼儿园、医疗机构、嘎查村(社区居民委员会)、社会工作服务机构、救助 管理机构、福利机构等及其工作人员要切实履行报告责任,在工作中发现留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的,应当在第一时间向公安机关报告,负有强制报告责任的单位和个人未履行报告义务的,其上级机关和有关部门要 严肃追责,其他公民、社会组织积极向公安机关报告的,应及时给予表彰奖励。

(二)完善应急处置机制。

公安机关要及时受理有关报告,第一时间出警调查,有针对性地采取应急处置措施,救助保护强制报告责任人和有关单位要协助公安机关做好调查和应急 处置工作。发现留守儿童单独居住生活的,要责令其父母立即返回或确定受委托监护人,并对父母进行训诫;属于受委托监护人丧失监护能力或不履行监护责任的,要联系留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料;上述两种情形联系不上留守儿童父母的,要就近护送至其他近亲属、嘎查村(社区居民委员会)或救助管理 机构、福利机构临时监护照料,并协助通知留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的,要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的,要依法制止,必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护;属于遭受其他不法侵害、意外伤害的,要依法 制止侵害行为、实施保护;对于上述情形,要按照有关规定调查取证,协助其就医、鉴定伤情,为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报苏木乡镇(街道办事处)。法律援助机构应当依法为遭受家庭暴力、虐待、侵害的留守儿童提供法律援助。留守儿童因遭受侵害等原因需要转 学、异地入学接受义务教育的,教育部门应给予保障。

(三)健全评估帮扶机制。

对受到家庭暴力、虐待、侵害的留守儿童,苏木乡镇(街道办事处)在接到公安机关相关情况通报后,要及时会同民政部门、公安机关在嘎查村(社区居 民委员会)、中小学校、幼儿园、医疗机构及亲属、社会工作专业服务机构的协助下,对留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估,有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的,民政及其他社 会救助部门要及时将其纳入保障范围。

(四)强化监护干预机制。

 对实施家庭暴力、虐待或遗弃留守儿童的父母或受委托监护人,公安机关应当给予批评教育,必要时予以治安管理处罚,情节恶劣构成犯罪的,依法立案侦查,并移送司法机关追究刑事责任。对于监护人将留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的,或者拒不履行监护职责六个月以上导致留守儿童生活 无着落的,或者实施家庭暴力、虐待或遗弃留守儿童导致其身心健康严重受损的,其近亲属、嘎查村(社区居民委员会)、旗县级民政部门等有关人员要依法向人民法院申请撤销监护人资格,另行指定监护人。同时,要发挥好嘎查村(社区居民委员会)作用,协助做好入户查访。对实施家庭暴力、虐待儿童等行为情节较轻,依 法可不予治安管理处罚的,由公安机关对加害人给予批评教育或出具告诫书。告诫书应在送交加害人、受害人的同时,通知嘎查村(社区居民委员)会做好入户跟踪查访工作;对申请人身保护令的留守儿童,在人身保护令送达申请人、被申请人、公安机关及嘎查村(社区居民委员会)后,公安机关及嘎查村(社区居民委员会) 应当协助执行;对协查中发现告诫书、人身保护令不能很好落实与执行的,嘎查村(社区居民委员会)应及时向有关部门进行报告,确保农村牧区留守儿童得到及时、有效救助保护。

五、加强源头治理,构建减少留守现象预防机制

各地区开展农村牧区留守儿童关爱保护工作,既要立足当前,完善政策措施,健全工作机制,着力解决农村牧区留守儿童面临的监护缺失、监护不当、监护侵害等突出问题,又要着眼长远,统筹城乡发展,从根本上解决儿童留守问题。

(一)加快推动农牧民工市民化和子女就地入学进程。

各地区要加快推进 新型城镇化建设,深化户籍制度改革,支持和帮助农牧民工带着子女举家进城定居,使农牧民工在子女入学、医疗卫生、社会福利、住房保障等方面享受与城市居民同等待遇,为其监护照料未成年子女创造更好条件。公安部门要着力解决在城镇就业居住时间长和举家迁徙农牧业转移人口的落户问题,符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。住房城乡建设部门要将符合住房保障条件的农牧民工家庭纳入当地住房保障范围,通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式,解决农牧 民工家庭的基本居住需求。教育部门要督促指导公办义务教育学校普遍向农牧民工未成年子女开放,通过政府购买服务等方式支持农牧民工未成年子女接受义务教育,实现小学、初中阶段就近入学,完善和落实符合条件的农牧民工子女在输入地参加中考、高考政策。其他有关部门、群团组织及用工单位、社会组织、专业社会 工作者、志愿者队伍等社会力量,要为农牧民工照料未成年子女提供便利条件和更多帮助。

(二)积极引导扶持农牧民工返乡创业就业。

 各地区要大力发展县域经济,落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施,推动大众创业、万众创新,加快发展地方优势产业和特色经济,促进农牧民工就地就近就业,从源头上减少儿童留守现象。人力资源社会保障等有关部门要广泛宣传农牧民工返乡就业创业政策,加强农村牧区劳动力就业创业技能培训, 对有意愿就近就地就业的农牧民工,有针对性地提供就业指导、用工岗位信息等公共就业服务;对有意愿有能力返乡创业的农牧民工,按照政策积极提供创业指导、创业信息和创业担保贷款等创业服务;对入驻当地创业孵化园区的返乡农牧民工,在孵化期内可减免租金、水电费、物业费、取暖费等相关费用。财政、税务、工商 等部门要制定财政、金融等优惠扶持政策,依法落实定向减税和普遍性降费政策,加大返乡创业资金扶持力度,降低返乡创业门槛。其他有关部门要采取有效方式为返乡创业人员提供全方位公共服务。

六、强化农村牧区留守儿童关爱保护工作保障措施

农村牧区留守儿童关爱保护工作政策性强、涉及面广、任务繁重。各盟市、各有关部门要高度重视,精心组织,周密部署,主动作为,抓好落实。

(一)统筹协调,加强组织领导。

各地区于6月底前建立健全政府领导、民政部门牵头、相关部门和群团组织广泛参与的留守儿童关爱保护工作领导机制,统筹协调,及时研究解决工作中的重大问题。要认真落实职责分工,加强协调配合,充分发挥职能作用。各地区要将农村牧区 留守儿童关爱保护工作纳入脱贫攻坚和全面建成小康社会建设大局,列入经济社会发展“十三五”规划,主要负责同志亲自过问,分管负责同志具体部署,一级抓一 级,层层抓落实。民政、公安、教育、法院、检察院等部门要落实工作责任,加强督察与指导,围绕个案解决发挥应有作用。各有关部门要注意对包括留守儿童在内的未成年人案件处置的整理与总结,摸索应对规律,梳理处置之道,总结工作经验,形成工作合力。

(二)调查摸排,实现精准帮扶。

根据本意见和《内蒙古自治区开展农村牧区留守儿童摸底排查工作实施方案》要 求,各地区要结合当地农村牧区留守儿童关爱保护和未成年人社会保护工作实际,认真组织开展留守儿童和困境未成年人摸底调查,开发留守儿童和困境未成年人信息管理系统,建立一人一档动态统计台账。与学校合作,依托全区“三留守”人员(留守儿童、留守妇女、留守老人)和困境未成年人摸排工作,开展调查分析研究,为实施精准帮扶提供有力支持。

(三)整合资源,加强能力建设。

充分发挥政府、市场、社会的作用,整合各方资源,逐步完善救助管理机构、福利 机构场所设施建设,统筹利用社区养老设施、青年服务设施、妇女儿童活动设施等福利服务场所,提供紧急庇护场所。加强寄宿制学校管理,满足留守儿童入学需求。利用现有公共设施发挥社工机构、志愿者作用,为留守儿童托管提供服务。各级财政部门要积极优化和调整支出结构,多渠道筹措资金,支持做好农村牧区留守 儿童关爱保护工作;积极探索以购买服务方式推进农村牧区留守儿童保护工作;合理使用中央财政补助资金,加强监管与评估;注重社会资金的引导投入,为工作开展提供有利支撑。各地区、各有关部门要加强农村牧区留守儿童关爱保护队伍建设,配齐配强工作人员,通过设置公益岗位、招聘专业社工、吸纳志愿者灵活用工等 途径,完善救助管理和福利机构、苏木乡镇(街道办事处)、嘎查村(社区居民委员会)的关爱保护力量。

(四)完善考核,强化激励机制。

建立和完善工作考核和责任追究机制。对认真履职、工作落实到位、成效显著的, 按照有关规定予以表扬和奖励;对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的,要追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人,适当给予奖励。同时,要加强对引入专业社会工作服务组织的评估,建立服务竞争淘汰机制,对贡献突出的社会组织和个人,应适当给予表彰奖励。

(五)抓好宣传,做好舆论引导。

各地区、各有关部门要加强农村牧区留守儿童关爱保护工作政策、未成年人权益保 护法律法规等宣传报道工作,开展形式多样的宣传教育活动,强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识;建立健全舆情预警和应对机制,理性引导社会舆论,及时妥善回应社会关切。通过宣传报道关爱保护先进典型,发挥示范引领作用,动员引导社会各方面力量积极参与农村牧区留守儿童关爱保护工作。

做好农村牧区留守儿童关爱保护工作责任重大,任务艰巨,各地区要健全领导机制,认真组织做好摸底排查工作,确保各项任务有效落实。自治区将适时组织相关部门进行专项督查。

    2016年6月30日

  (此件公开发布)