内蒙古自治区人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见

丨2015-05-21 12:57


内政发〔2015〕16号

各盟行政公署、市人民政府,各旗县人民政府,自治区各委、办、厅、局,各大企业、事业单位:

  为进一步加强全区地方政府性债务管理,促进自治区经济持续健康发展,根据党的十八大、十八届三中、四中全会和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)精神及有关法律法规规定,结合我区实际,现提出如下实施意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥全区各级人民政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进自治区经济持续健康发展。

  (二)基本原则。

  疏堵结合。修明渠、堵暗道,切实履行国务院赋予自治区人民政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的各级人民政府举债融资机制。同时,坚决制止各地区、各部门违法违规举债。

  分清责任。明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的,按约定规则依法承担相关责任。

  规范管理。对地方政府债务实行规模控制,严格规范政府举债程序和限定资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一。

  防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政风险,保障经济社会良性、健康发展。

  稳步推进。加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。在规范管理的同时,要妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进。

  注重绩效。加强债务使用的跟踪问责和效益评价,将地方政府债务“借、用、还”纳入干部政绩考核和预算绩效管理范围。

  二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

  (一)按规定权限依法适度举债。经国务院批准,自治区人民政府可以适度举借债务。各盟行政公署、市人民政府确需举债的,由自治区人民政府代为举借。各旗县(市、区)人民政府确需举债的,经所属盟行政公署、市人民政府审核后,由自治区人民政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位举借。

  (二)建立规范的举债融资机制。各级人民政府举债采取地方政府债券方式筹集资金。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,通过发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展需政府举借专项债务的,通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或该项目专项收入偿还。

  (三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。要重点关注城市基础设施和公用事业领域,优先选择定价机制透明、有稳定现金流的项目,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,积极稳妥推进政府与社会资本合作模式试点项目。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权给予、合理定价、财政补贴等相关责任,使投资者有长期稳定收益,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。各级人民政府不得通过政府与社会资本合作模式,将相关企业变相转为融资平台公司,用财政补贴偿还贷款。

  (四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。各级人民政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。各级人民政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。同时,要妥善处理融资平台公司存量债务:对商业房地产等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,其债务转化为企业债务;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确需政府举债的公益性项目,其债务转化为政府债务,可由地方人民政府申请发行地方债券融资进行置换。

  三、对全区地方政府债务实行规模控制和预算管理

  (一)对全区地方政府债务实行规模控制。对全区地方政府债务规模实行限额管理,各级人民政府举借债务不得突破批准的限额。全区地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由自治区人民政府在国务院批准的限额内确定。

  (二)严格政府举债程序和限定资金用途。在自治区人民政府确定的限额内,自治区财政厅根据全区债务风险、财力状况等因素测算自治区本级及盟市债务规模,经自治区人民政府批准后,以预算调整方案报自治区人大或其常委会批准。预算调整方案批准后,自治区财政厅根据相关因素测算分盟市债务规模,报自治区人民政府批准后下达各盟市。各盟行政公署、市人民政府在自治区批准的分盟市限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准或备案。在政府债务限额内,根据自治区确定的年度债务资金使用方向和重点,各盟市、自治区各有关部门编制本地区、本部门债务资金项目使用计划,报自治区财政厅审核汇总后,由自治区财政厅组织地方政府债券发行筹集债务资金。各级人民政府举借债务遵循市场化原则。各地区、各部门举借政府债务应当维护自治区人民政府信用。各级人民政府不得通过企事业单位等举借债务。各级人民政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

  (三)将全区政府债务分门别类纳入全口径预算管理。政府债务及相关收支要按以下要求纳入预算管理:各级人民政府要将当年举借的一般债务、专项债务收支分别纳入一般公共预算、政府性基金预算;存量债务还本付息支出,或有债务确需政府或其部门依法承担偿债责任的偿债资金,对政府与社会资本合作模式项目的财政补贴,对承担公益性项目企事业单位的财政补贴、资本金注入等,按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算。将政府或有债务纳入预算监管范围,以预算报表备注或附表方式向同级人大报告。要根据债务支出一般具有跨财政年度的特点,积极推行编制三年债务规划。未列入年度预算的债务项目,不得进行项目招投标和开工建设。

  四、控制和化解地方政府性债务风险

  (一)建立地方政府性债务风险预警机制。各级人民政府要强化风险意识,把握好负债建设与财政风险平衡的关系,从严从紧控制债务规模。自治区财政厅根据各地区一般债务、专项债务、或有债务、债务偿还、一般公共预算财力和政府性基金预算财力等情况,测算一般债务率、专项债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率及综合债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务风险高的地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险,财政部门要定期向本级人民政府及上级财政部门汇报债务风险化解情况。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。各盟市、旗县(市、区)也要根据本地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,评估债务风险状况,积极主动进行风险防控。

  (二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束,防范道德风险,地方各级人民政府对其举借的债务负有偿还责任,自治区人民政府实行不救助原则。各地区要制定债务风险应急处置预案,建立责任追究机制。出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费支出和处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。在难以自行偿还债务时,要及时上报,本级人民政府和上级人民政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

  (三)严肃财经纪律。各级人民政府及其有关部门要建立对违法违规融资、违规使用政府债务资金和违规担保的惩罚机制,加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。各级人民政府及其所属部门、机构和事业单位不得违反《中华人民共和国预算法》举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违反《中华人民共和国担保法》为任何单位和个人以任何方式提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。各地区要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

  五、完善配套制度

  (一)完善债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度,各部门按规定定期向同级财政部门报送债务信息,有政府性债务的融资平台公司定期向同级财政部门报送会计、债务报表。各级财政部门要认真审查债务数据,加强动态监控,及时向本级人民政府和上级财政部门报送汇总信息以及发现的新情况、新问题。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设。各地区财政部门要在本地区政府网站公开政府性债务总体情况,各部门要公开本部门债务情况和项目建设情况,自觉接受社会监督。

  (二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。地方各级人民政府要对本地区政府性债务负责。要转变债务观念,牢固树立责任意识、风险意识、成本效益意识,牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。自治区将综合考虑各地区经济发展、资产负债等情况,从债务综合水平、债务管理制度建设和债务诚信等方面进一步细化债务管理工作考核指标。对于脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究有关人员责任。同时,各地区、各部门要把债务项目绩效评价作为财政绩效评价重要内容,率先加快推进。要从资金投向、规范使用、基础条件改善、社会效益、还债信用等方面合理设定指标,提高绩效评价科学性和权威性,要建立项目绩效评价结果与部门及其所属地区后续债券安排挂钩机制。定期向社会公开项目绩效评价有关情况。

  (三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向各级人民政府及其所属部门、单位提供融资,不得要求各级人民政府及其所属部门、单位违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

  六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

  (一)抓紧将存量债务纳入预算管理。各地区、各部门要按规定对目前的存量债务进行甄别,即在2013年政府性债务审计口径和审计结果的基础上,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对政府性存量债务逐笔逐项甄别。对政府及其部门举借的债务相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。对政府承担担保责任或救助责任的债务,各级人民政府要按照《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国预算法》有关规定,分清有效担保和无效担保,对符合法规的担保债务,纳入或有债务监控范围;对超时担保和无效担保,要及时清理,妥善处置;确需政府承担偿还责任的,要由同级审计部门出具审计意见,并将相应资产或项目收益一并划转。各盟行政公署、市人民政府要将本地区甄别后的存量债务汇总报自治区财政厅,由自治区财政厅汇总并报自治区人民政府批准后,分门别类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

  (二)积极降低存量债务利息负担。对经甄别并经自治区人民政府批准纳入预算管理的政府存量债务,各地区可在核定的债务规模限额内,申请发行地方政府债券进行置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。置换的债券收入由财政部门统一管理,直接支付债权人。

  (三)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。各级人民政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理,拓宽偿债资金渠道,统筹安排偿债资金。对确需政府偿还的债务,当地政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需政府履行担保或救助责任的债务,当地政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

  (四)确保在建项目后续融资。各级人民政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,在过渡期内,原贷款银行要继续按照协议提供贷款,积极推进项目建设;对在建项目确实没有其他资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

  七、加强组织领导

  各地区、各部门要切实把思想和行动统一到中央和自治区的决策部署上来,加强地方政府性债务管理,结合实际制定具体方案,确保各项工作顺利开展。

  (一)强化组织领导。各级人民政府要切实担负起加强地方政府性债务管理和防范化解财政金融风险的责任,政府主要负责人作为第一责任人,要认真抓好政策落实,定期研究债务管理情况,解决债务管理问题。

  (二)建立政府性债务管理协调机制。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门,要完善债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的新开工项目。凡举借政府性债务的投资项目,由同级财政部门出具举债审核意见,否则,发展改革部门不予审批。金融监管部门要加强监管、正确引导,制止金融机构违法违规提供融资。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进完善债务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。监察部门要充分发挥监督监察职能,加大对违规违法举债、用债和担保行为的处罚力度。

  (三)明确债务管理目标和措施。各地区要认真分析研究本地区政府性债务管理情况,坚持问题导向,明确加强和改进管理目标,制定具体工作方案并采取切实有效措施,确保政府性债务“借、用、还”良性运行,确保地区财政稳定健康发展,为自治区全面建成小康社会、建设祖国北疆亮丽风景线提供坚实可靠保障。

  2015年1月21日