立足大局 脚踏实地 积极稳妥做好推广PPP工作

丨2015-03-20 13:48

大家上午好!

很高兴参加这次“PPP专题培训研讨会”。来之前,咱们专员办的张专员请我给大家讲几句,我一直在琢磨讲点什么。结合去年一年推进PPP的工作实践,我想与大家交流一下自己的一些体会。主要谈三点内容:一是当前为什么要推广PPP?二是咱们怎么推广PPP?最后再介绍一下,我们已开展和将要开展的工作。

     首先,我先介绍一下,当前形势下为什么要推广PPP?

就其渊源来讲,PPP并不是新鲜事物。从国际上看,300多年前,欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”,由政府和私人部门共同提供公共服务。上世纪70、80年代,有的国家开始运用BOT等方式,引导私人部门参与基础设施建设。就国内而言,自上世纪80年代以来,就开始在基础设施领域探索使用BOT等模式。早在2004年,财政部就与IFC合作,在黄山举办了公私合作论坛。但PPP模式始终未能在国内真正发展起来,究其原因,关键在于法律法规缺位、制度建设滞后、信用环境不完善。2013年,十八届三中全会《决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,开启了发展PPP的新局面。短短一年多时间,PPP从一个陌生、晦涩的新名词,转变为受到广泛关注的高频词汇,迈入了高速发展的快车道。我想,这与PPP的特征和当前经济发展阶段高度契合,是密不可分的。

从PPP特征看,与传统投融资方式相比,PPP有4个鲜明的特征:全生命周期、物有所值、风险共担、激励相容。所谓“全生命周期”,就是强调政府要全面参与PPP项目全过程,对公共服务的质量和价格进行全过程监管,确保实现公共利益最大化。所谓“物有所值”,就是强调与传统模式相比,采用PPP能够增加公共服务供给、优化风险分配、提高运营效率、降低运营成本。所谓“风险共担”,就是强调按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,在政府与社会资本之间合理分配。所谓“激励相容”,就是强调以有效的激励约束机制为核心,以收益分配和绩效考核制度为手段,最大限度调动社会资本参与PPP的积极性。

从上述特征不难看出,推广PPP模式在当前形势下具有十分重要而迫切的现实意义。

第一,在当前形势下推广PPP,是缓解地方政府债务压力的需要。近年来,我国基础设施建设取得了飞速发展,但到目前为止,我国公共设施的存量仅为西欧国家的38%、北美国家的23%,其中蕴藏着基础设施发展的巨大空间。但随着当前地方政府性债务管理逐步规范,政府在基建领域“唱独角戏”的能力受到制约,隐性举债的“暗道”被堵上了,只能通过引入正规的PPP模式,转变过去单纯依靠“政府背书”的传统方式,形成多元化、可持续的资金投入机制。

第二,在当前形势下推广PPP,是实现国家治理现代化的需要。十八届三中全会提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的“国家管理”相比,一字之差,反映的内涵和实质却很深远,现代国家治理更加注重契约精神、市场观念,更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式,其必要条件就是,政府和企业共同参与、平等协商、公开透明,这恰恰是现代国家治理关注的重点和要点。

第三,在当前形势下推广PPP,是全面推进依法治国的需要。在十八届四中全会上,习近平总书记明确指出,法律是治国之重器。而PPP模式的灵魂和精髓,就是依法合作。政府和社会资本通过签订合同,明确双方的权利义务、风险分担、利益补偿等事项,这其中所蕴含的法治精神和法治理念,正是全面推进依法治国的重要体现。

第四,在当前形势下推广PPP,是适应经济新常态的需要。当前,我国经济进入中高速增长、结构优化、创新驱动的“新常态”。2月25日召开的国务院常务会议上,李克强总理强调,在新常态下,要推进公共设施建设,扩大有效投资需求,推动结构调整和相关产业发展。PPP作为新型的公共产品和服务投入机制,正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

其次,我再向大家谈一谈,怎么推广PPP的思考。

结合国际经验和我国实践,我个人认为,要把PPP既推开,又推好,就是要理论和实践相结合,思想和行动相结合,达到“知行合一”。在思想上要努力转变观念,在行动上要积极主动作为。对于思想上怎么转观念,我想从政府和社会资本两个层面,分别谈一谈体会和看法。

从政府层面看,要切实转变思想观念,牢固树立“三个意识”:

一是要树立契约意识。从国际经验看,契约观念是顺利开展PPP的重要前提。过去,我国的许多政企合作项目“形似而神不似”,一定程度上讲,就是在于政府缺少“契约精神”。如果现在政府不转变观念,不为PPP营造良好的信用环境,无论出台多少支持政策,都不能吸引社会资本。

二是要树立市场意识。政府要从根本上改变既做“裁判员”又做“运动员”的心态,由过去的主导角色,转变为社会资本的合作者、促进者、监督者。该由市场做的,要放手交给市场。私人部门负责项目的设计、建设、运营和维护,也要承担相应的风险,权责对等。同时,该由政府管的,也要用市场化的方式管住管好,要通过建立“激励相容”的机制,实现商业利益和社会效用的统一。

三是要树立大局意识。PPP不是简单的融资手段,而是一种全新的管理理念。地方政府在运用PPP开展基础设施建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次“甩包袱”,搞“新瓶装旧酒”。而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。

从企业层面看,PPP并不是政府的“独角戏”,要使PPP真正发挥优势,还需要政府和社会资本通力合作。对企业本身而言,需要树立“两个意识”:

一是对于实体企业而言,要树立团队意识。PPP模式不再局限于项目建设环节,而是贯穿项目“全生命周期”,要求企业不但要有良好的工程建设资质,还要有过硬的运营管理能力。因此,国内企业要向国际先进经验学习,改变以往“单打独斗”的做法,实现“集团作战”和“海陆空联动”,以“运营商”为中心,由运营商牵头,将设计院、工程建设企业、设备供应商、律师事务所等联合组成利益共同体,发挥各自优势,提高综合竞争实力。

二是对于金融机构而言,要树立创新意识。在国际上,为管理PPP项目风险,金融机构会主动参与项目前期论证,主动监督建设商和运营商的资金使用和项目进度。但从我们了解的情况看,目前我国PPP项目对金融机构的吸引力,主要还是在于“政府项目”背景带来的隐性担保,以及财政部门可能给予的信用背书。事实上,PPP是典型的项目融资,贷款偿还以项目未来现金流为保障,银行对项目发起人其他资产基本没有追索权。金融机构不能再简单依靠“以抵押担保锁定风险”的方式来进行风险管理了,必须要转变观念,创新服务方式,才能把握住PPP带来的发展机遇。

“知行合一”。既要知,也要行。要把PPP工作落到实处,还需要“真枪实弹”搞建设,着力做出几个“示范”项目来,为行业发展“打样”、树标杆。具体来说,可以从三个方面着手:一是从优质项目着手,重点选取那些价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求相对稳定,并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目。这类项目的运作方式和合同式样相对标准,实践起来相对“好上手”一些,也为后续推广工作积累实践经验,且可以避免“走样”。二是从优质企业着手,初期重点引进在PPP领域已经有所实践、经验丰富、资质良好的大型优质企业,与之进行“高层次”合作。三是从存量项目着手,这样既可以减少项目的前期调研、设计和审批时间,降低“绿地”开发风险,也有助于地方政府缓解存量债务压力。

当然,“万事开头难”。在PPP起步阶段,肯定会遇到很多困难,这就需要大家“解放思想,放手去做”。PPP是一项全新的工作,没有一点闯的精神、“冒”的勇气,就很难成功。用习总书记的话讲,需要我们“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩”。要勇于突破利益固化的藩篱,不能因为有的任务分工还不明确,就畏手畏脚,不敢开展工作。要拿出“在干中学,在学中干”的勇气来,到实践中去学习,扎扎实实地推进项目建设。“在战场中学习历练,在战斗中增长才干”。

 

最后,我还想跟大家简单讲讲,过去一年来,我们推进PPP工作的情况,以及当前面临的主要问题和下一步思路。

去年一年,中央财政“高位介入”,已经开展了大量工作,初步实现了“五个一”的目标。一是打造了一支队伍,通过举办多层次专题培训班,促进转变观念,凝聚共识,提升财政系统和地方政府干部的实践操作能力。二是形成了一个机制,成立了财政部PPP工作领导小组,由王部长任组长,相关司局参与,办公室就设在金融司,我任办公室主任,小组定期召开工作会议,统筹推进PPP工作。三是设立了一个机构,也就是“中国PPP中心”,主要负责业务咨询、技术支持等具体事务。四是搭建了一个框架,出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等文件,完善了预算管理、政府采购等配套管理办法,初步构建了PPP制度体系。五是筛选了一批项目。对地方上报的300多个项目,组织专家进行了评审,筛选出30个示范项目,总投资规模约1800亿元,其中有22个项目是地方融资平台的存量项目。

在中央财政的动员下,地方政府和各级财政部门高度重视、主动作为,在能力建设、项目库和专家库搭建等方面做了大量工作。去年一年,各地陆续公布项目达300多个,总投资超过5000亿元,一些省份还安排专项资金,为PPP项目融资提供增信支持。我注意到,今年2月份,浙江省财政厅也公布了PPP首批20个推荐项目名单。

一定程度上可以说,PPP工作的“当头炮”已经打响。但是,成败的关键还在于后面的“排兵布阵”,新的政策重难点还需要突破。一是一些政府和融资平台还在观望。个别地方政府和融资平台公司还存在“等、靠、要”的思想。对于盈利性项目,社会资本认可度较高,但融资平台公司缺乏把项目转型为PPP的动力;而对于难以盈利的公益性项目,社会资本参与的动力相对较低。二是一些社会资本也还在观望。社会资本特别是民营企业,参与PPP项目的积极性还不高。尤其是PPP模式的合同期限比较长,往往跨越几届政府,民间资本对政府能不能按合同履约,缺乏信心。三是法律环境还有待完善。目前财政部在PPP领域虽然出台了一些部门规章,但法律层级较低,还不能很好地通过法律途径来保障项目实施。

针对这些问题,下一步,我们的工作重点是着力做好“三个一”。一是营造一个良好的外部环境。适时提请国务院出台PPP指导意见,加快推进PPP专门立法,尽快印发配套实施细则。二是建成一批样板项目。以示范项目为抓手,对其进行全方位业务指导,大力推动形成可复制、可推广的案例,充分发挥示范效应。三是形成一套政策支持体系。整合设立PPP项目奖励资金,“以奖代补”引导和鼓励地方采用PPP模式推进存量项目转型;推动设立中国PPP融资支持基金,提高PPP项目的可融资性。

同志们,PPP对于政府和社会而言,是一次体制机制的重大变革,对于企业和金融机构而言,则是一次开拓新市场的重要机遇。希望我们大家同心协力、积极开拓,共同打造一个政府、企业和金融机构三方通力合作的良好局面,真正释放PPP模式的“改革红利”。希望大家通过这次培训,能够减少困惑、明确方向、融会贯通。同时,能够当好“播种机、宣传队”。这次培训班有100多人,这就是100多颗种子,100多个星星之火。“星星之火,可以燎原”,希望我们这把PPP之火可以在浙江越烧越旺,为浙江的经济发展提供助力,为浙江的百姓带去福祉。

     谢谢大家!